Usando uma analogia clara, o Governo Federal quer passar a limpo o setor de combustíveis chamado downstream, que envolve toda a cadeia logística formada por refinarias, importadores e formuladores de combustíveis, chegando aos distribuidores de combustíveis ou Transportadores-Revendedores-Retalhistas (TRRs) e fechando o ciclo nos postos de combustíveis. O novo cenário afeta diretamente os 40 mil estabelecimentos revendedores espalhados pelos quatro cantos do Brasil.
Governo Federal quer mudanças
O revendedor terá que dedicar o ano de 2020 a acompanhar atentamente as mudanças que ocorrerão no mercado. O Governo Federal está decidido a baixar os preços dos combustíveis para o consumidor final e, para isso, fará mudanças radicais tanto na tributação quanto no marco regulatório que rege o setor.
No dia 2 de fevereiro, o presidente Jair Bolsonaro reclamou publicamente da “sanha arrecadatória dos governadores”, numa crítica expressão ao ICMS cobrado pelos estados sobre os combustíveis. Ele culpou os governadores pelo preço nas bombas não baixar mesmo com as medidas adotadas pela União para reduzir o preço dos combustíveis nas refinarias. “Pela terceira vez consecutiva, baixamos os preços da gasolina e diesel nas refinarias, mas os preços não diminuem nos postos por quê?” Assim, Bolsonaro prometeu encaminhar ao Congresso um projeto de lei para que o ICMS dos combustíveis tenha um valor fixo por litro. No Twitter, o presidente criticou os Estados por cobrarem até 30% de ICMS sobre o chamado preço médio ponderado ao consumidor final (PMPF), que é atualizado apenas a cada 15 dias. “Como regra”, eles não admitem perder receita, mesmo que o preço refinarias caia para R$ 0,50 o litro”.
Atos regulatórios
Em paralelo à discussão dos preços, a modernização das resoluções e portarias que regem a atividade é o alvo das autoridades do setor. Figuras jurídicas até então desconhecidas no mercado poderão fazer parte dos novos modelos de negócios e arranjos societários. Tudo em nome da livre economia.
Após a crise decorrente da greve dos caminhoneiros em 2018, o governo federal iniciou um processo de revisão da legislação aplicável ao downstream. Ainda em 2018, a ANP realizou três tomadas públicas de contribuição a respeito (verticalização, venda direta de etanol das
usinas aos postos e fim da tutela da marca comercial). Em 2019, o MME passou a controlar esse processo, editando a Resolução CNPE nº 12/2019.
Essa norma determinou a realização de estudos de impacto regulatório, que ainda não foram concluídos. Ainda assim, os debates seguem em ritmo acelerado. Uma das novidades pode vir com a chegada do jobber ao Brasil. Muito conhecido nos Estados Unidos, esse agente é uma espécie de TRR aprimorado, ou seja, um atacadista que fará a entrega dos combustíveis à revenda, como se fosse uma distribuidora volante.
Revenda está em risco
O grande X da questão é saber se ele será usado para permitir a verticalização no Brasil. No dia 23 de janeiro, a revenda nacional participou de um workshop promovido pela ANP para discutir as mudanças na Resolução 41/2013, que trata da atividade da revenda varejista.
Estavam presentes também o presidente do Resan, José Camargo Hernandes e a advogada Carolina Dutra. Ela faz um alerta: “Por enquanto, há clara decisão quanto à promoção da abertura do refino para concretizar o que há anos está juridicamente definido, criando as condições necessárias para que a distribuidoras possam operar refinarias em paralelo à importação.
A questão que se coloca é como isso será viabilizado, o que tende a afetar o downstream. O pleito da revenda ao governo é que outras questões em pauta, principalmente a verticalização, sejam definidas após a acomodação do mercado frente à abertura do refino.
Nesse contexto, a embrionária proposta de inserção do jobber no País deve ser amadurecida”.
Carolina Dutra continua: “Resta saber se as restrições aplicadas ao TRR serão alteradas,
permitindo que eles possam revender no atacado todos os combustíveis e/ou adquirir produtos das refinarias/importadores, concorrendo com as distribuidoras”.
Por ora, do modo como foi superficialmente apresentada, não é possível precisar quais efeitos essa novidade acarretará ao varejo. “O receio é que as distribuidoras possam operar um jobber. Nessa hipótese, teríamos mais uma porta aberta à verticalização”, argumenta a advogada. Caso essa ideia se confirme, o impacto ao varejo tende a ser gravíssimo, especialmente se combinado com a proposta de verticalização entre distribuidoras e a própria revenda varejista.
Pior ainda se nada for feito diante de outros fatores agravantes: tributação, oligopólio do mercado de distribuição, precariedade da infraestrutura nacional (ponto esse sequer considerado pelo governo nos debates até então realizados). O resultado de um erro regulatório pode ser desastroso para o país, suscitando tanto o risco de elevação dos preços ao consumidor final como o pior cenário, o desabastecimento de combustíveis, o que pode vir a afetar inclusive o setor elétrico. Em resumo, a ansiedade governamental pode frustrar o objetivo central da política, que é propiciar segurança energética”
Governadores querem que União reduza imposto
Vinte e três governadores reagiram à ameaça do presidente Bolsonaro de alterar a
cobrança do ICMS sobre os combustíveis. Em uma carta, eles disseram ter “enorme
interesse” em viabilizar a diminuição do preço dos produtos, mas querem que
o debate ocorra “nos fóruns institucionais adequados e com os estudos técnicos apropriados”.
As autoridades estaduais apontaram os seguintes tópicos:
1 O ICMS está previsto na Constituição Federal como a principal receita dos Estados para a manutenção de serviços essenciais como segurança, saúde e educação.
2 O ICMS sobre combustíveis deriva da autonomia dos Estados na definição de alíquotas e responde por, em média, 20% do total da arrecadação deste imposto nas unidades da Federação. Lembramos que 25% do ICMS é repassado aos municípios.
3 Segundo o pacto federativo constante da Constituição, não cabe à esfera federal estabelecer tributação sobre consumo. Diante do impacto de cerca de 15% no preço final do combustível ao consumidor, consideramos que o governo federal pode e deve imediatamente abrir mão das receitas de PIS, COFINS e CIDE, advindas de operações com combustíveis.
4 O governo federal controla os preços nas refinarias e obtém dividendos com sua participação indireta no mercado de petróleo – motivo pelo qual se faz necessário que o
governo federal explique e reveja a política de preços praticada pela Petrobras.
5 Os Estados defendem a realização de uma reforma tributária que beneficie a sociedade
e respeite o pacto federativo. No âmbito da reforma tributária, o ICMS pode e deve ser
debatido, a exemplo dos demais tributos.
6 Nos últimos anos, a União vem ampliando sua participação frente aos Estados no total da arrecadação nacional de impostos e impondo novas despesas, comprimindo qualquer margem fiscal nos entes federativos.
ICMS é tributo de competência estadual
O consultor em Formação do Custo e do Preço de Venda de Combustíveis, Elias Motta, diretor da Mota Assessoria Empresarial, disse a Postos & Serviços que não é possível concluir que haveria redução de preço no combustível para o consumidor mesmo após a reforma tributária. “Pelo contrário. Em todas as propostas apresentadas até o momento o objetivo tem sido a tentativa de unificação e simplificação da forma de tributação e não propriamente a diminuição do imposto visto que nenhuma unidade federada aceita a redução de receita”.
“Preço não cai”
O presidente Jair Bolsonaro reclamou de o preço da gasolina nas bombas não cair mesmo quando a Petrobras baixa o custo na refinaria. “Estamos querendo mostrar que a responsabilidade final do preço não é do governo federal. Temos PIS, Cofins, mas temos que ter uma parcela de responsabilidade dos governadores no preço
final do combustível”, completou.
Análise
O consultor Mota aponta obstáculos para que a proposta avance. “O ICMS é um tributo de competência estadual. Logo, cada estado possui regras próprias em relação a definição dos percentuais de alíquotas e da base de cálculo na qual será aplicada a alíquota de ICMS para
se chegar no valor cobrado por litro a título de ICMS por cada Unidade da Federação”.
Atualmente, a maioria dos estados estabelece como base de cálculo o Preço Médio Ponderado Final (PMPF) que tem o nome popular de preço final de bomba e sobre este
valor presumido aplica-se a alíquota de ICMS para obter o valor do imposto a ser arrecadado por litro. “A cobrança do tributo na gasolina e no óleo diesel é realizada de forma centralizada pelos produtores e importadores através da chamada Substituição Tributária”, continua o consultor.
Este é o modelo em que a cobrança antecipada do imposto ocorre ainda nas refinarias sobre um preço de referência definido pelos estados. O objetivo é facilitar a fiscalização diante de um setor que tem 40 mil postos de serviços em todo o País. Assim, a cobrança de ICMS permanece dividida entre o produtor e o distribuidor apenas no caso do etanol,
sendo a tributação repassada para o preço final da mesma forma, independente de quem seja o responsável pelo recolhimento.
PINGUE-PONGUE
Postos & Serviços – Qual a razão dos preços altos dos combustíveis no Brasil?
Elias Mota – São diversos fatores que podem interferir no preço final além dos impostos, como por exemplo a precificação atrelada ao mercado internacional, os custos de produção, logística, armazenamento, equipamentos sofisticados para evitar fraudes e garantir a qualidade do produto para o consumidor, alto risco de roubo de carga que demandam a contratação de seguros em valores elevados, além das diversas exigências impostas ao setor que demandam grandes investimentos para manutenção e atuação na atividade, fazendo com que o seguimento se torne demasiadamente caro para o empresário e todos
estes custos acabem sendo repassados para o preço de venda do produto.
Verticalização
O maior fantasma da revenda é a concorrência predatória que será criada
caso as companhias passem a operar no varejo.
O que quer o governo?
Experiências internacionais sobre a verticalização evidenciam que em mercados mais maduros existem menores barreiras entre os elos e maior pluralidade de agentes. As
restrições nas relações de comércio entre os agentes limitam o mercado, dificultam a eficiência e criam obstáculos à competição. O avanço do progresso tecnológico tem
propiciado mudanças na cadeia de combustíveis, desaparecimento de alguns processos produtivos com características de monopólio natural, reduzindo barreiras à entrada
oriundas da tecnologia e amparando a possibilidade de atuação eficiente de mais empresas no mercado.
Com aumento da concorrência, uma das estratégias adotada pelos agentes para ganhar escala e participação de mercado foi a aquisição de outras empresas. Desde 2005, percebe-se no setor de distribuição de combustíveis líquidos consistente processo de concentração, expresso em movimentações de fusões e aquisições entre as maiores empresas do setor e na aquisição de distribuidoras locais e regionais. Mais recentemente, observa-se a entrada de agentes estrangeiros no setor de distribuição nacional de combustíveis com a compra de redes de distribuição de combustíveis, demonstrando um
ambiente institucional mais favorável à entrada de novos agentes.
Assim, entre os itens abordados pelo programa Abastece Brasil (grupo de trabalho do Ministério de Minas e Energia) e que estão relacionados à mudança do papel das distribuidoras, dos TRRs e postos de serviços estão:
1) Manter a vedação de o importador comercializar combustível com o posto revendedor.
2) Eliminar vedação ao compartilhamento de infraestrutura de armazenagem de gasolina, etanol hidratado, GAV e QAV, por TRR (Resolução ANP nº 8/2007);
3) Eliminar reserva de mercado do TRR – consumidor de até 15 m3 (Resolução ANP nº 34/2007).
4) Atualização dos requisitos para produção de combustíveis em Centrais Petroquímicas (Portarias ANP nº 317/2011 e nº 84/2001);
5) Permitir integração vertical entre distribuidor e revendedor (Resoluções ANP nº 58/2014 e nº 41/2013); ou entre refinador e distribuidor; ou entre qualquer agente da cadeia.
O que diz a revenda?
A regra que proíbe a verticalização da distribuição é necessária para preservar a livre concorrência no varejo frente à alta concentração de poder nas mãos de poucas empresas na produção, refino e distribuição. Mesmo as mudanças em curso com a venda de ativos da Petrobras poderão ensejar nova onda de concentração do setor, por exemplo, por refinarias que constituam a própria distribuidora. Se permitida a verticalização, a mesma companhia
que já opera uma refinaria poderá ter, ainda, sua própria rede de postos. O risco final é
a concentração no varejo, com impacto nos preços.
Nesses termos, o Resan considera que a preservação da não verticalização é essencial para a manutenção de uma dinâmica pró-competição nos mercados de revenda e da própria distribuição.
Fidelidade à bandeira
A proposta de tirar da ANP a obrigatoriedade de fiscalizar os contratos comerciais entre distribuidoras e postos revendedores veio do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) e ainda está em análise.
O que quer o Governo?
Hoje a ANP fiscaliza se a manifestação visual do posto está de acordo com a informação do cadastro a fim de manter o mercado revendedor organizado e facilitar a identificação dos serviços pelo consumidor. A proposta da ANP é deixar de fiscalizar esse quesito por entender que não lhe cabe acompanhar o cumprimento de contratos privados.
O que diz a revenda?
Na relação entre postos e distribuidoras, a regra geral é de que as partes têm liberdade para definir seus preços. Porém, essa liberdade encontra limites jurídicos. Ambos os contratantes devem ter autonomia para rescindir o contrato quando o seu cumprimento não for viável economicamente.
Os contratos precisam ser remodelados a fim de equilibrar o poder econômico entre postos e distribuidoras, de modo a evitar condutas ilegais como a imposição de preços não competitivos e a prática de preços discriminatórios.
O assunto é polêmico e causa discussões acaloradas. O Resan entende que a ANP não deve fiscalizar os contratos entre distribuidoras e revendedores. Tal fiscalização, na prática, tem reforçado o poder econômico das distribuidoras
Multimarca
Ao longo dos últimos meses, o Resan sugeriu, inclusive à ANP, que seja estudada a possibilidade de se criar a figura do posto multimarcas, isto é, de também se flexibilizar a exclusividade do fornecimento, permitindo que um posto que ostenta a marca de certa distribuidora venda produtos padronizados de outra marca – o que o diferenciaria de um posto bandeira branca. Essa permissão valeria para produtos como gasolina, etanol e diesel comum, cujas especificações são as mesmas para todas as distribuidoras, sem traço distintivo para marcas comerciais, diferentemente dos combustíveis aditivados e especiais.
O Mercado
Em dezembro de 2019, o volume total de vendas de gasolina C foi de 3,6 milhões de m³. Esse volume corresponde a uma alta de 3,09% nas vendas do combustível fóssil, na comparação com o mês de dezembro de 2018 (3,5 milhões de m³). Como as vendas
de etanol hidratado aumentaram 4,01% no mesmo período, a participação da gasolina no Ciclo Otto apresentou pequena redução ao longo do ano, alcançando 55,53% frente a 55,68% no final de 2018. Em relação a nov/2019 (3,2 milhões de m³), as vendas variaram
positivamente em 10,66%.
Refinarias
O Brasil tem 17 refinarias com capacidade de refino de aproximados 2,4 milhões de barris por dia. Além disso, participam desse sistema 51 plantas de biodiesel, com capacidade total de produção de 140 mil barris por dia e 382 usinas de etanol com capacidade total de produção de 570 mil barris por dia (ANP, 2018). Logo depois da greve dos caminhoneiros de 2018, Cade e Petrobras celebraram um termo de compromisso de desinvestimento das refinarias, as quais representam 50% da capacidade de refino da empresa, para cessar um inquérito administrativo de conduta ilícita contra a estatal.
O que quer o Governo?
A baixa complexidade das refinarias nacionais traz resultados de baixa eficiência e elevados estoques de óleo combustível nas fases posteriores de refino que têm maior valor agregado, que é justamente a transformação desta matéria-prima em gasolina A, diesel, etc. Se o óleo não é processado, as refinarias acumulam estoque. Contudo, Governo tem como desafio evitar possíveis formações de monopólios regionais após a privatização das refinarias, caso os adquirentes possuam participação relevante nos terminais portuários.
O acordo firmado entre o Cade e a Petrobras para o refino não impôs nenhuma restrição à venda de refinarias a agentes que tenham participação relevante de terminais portuários, mas o Cade terá papel fundamental para evitar a concentração do setor. Em fase final de estudo, se as propostas forem aprovadas, o setor de produção poderá:
1 Realizar a mistura de Gasolina A com etanol anidro nas plantas de refino;
2 Vender combustível para posto revendedor e, caso opte por isso, tenha em contrapartida
obrigações similares a do distribuidor para formação de estoques e preservação de
qualidade;
3 Prestar serviços para outros segmentos;
4 Alugar estrutura para outros agentes interessados em operar a unidade de refino.
O estudo também destaca o que será permitido ou não aos importadores de combustíveis:
1 Remover a obrigatoriedade do importador de comprovação de estoque para o etanol anidro;
2 Eliminar a vedação de o importador comercializar produtos com outros importadores;
3 Extinguir a proibição de o importador poder importar correntes de hidrocarbonetos;
4 Acabar com a proibição de o importador importar produto (combustível líquido) já misturado, ou fazer a mistura.
O que diz a revenda?
O modelo logístico do sistema Petrobras foi formatado para ter um único fornecedor em todo o País, de modo a acionar outras bases para garantir o abastecimento em eventuais crises ou problemas. O principal receio da Fecombustíveis e sindicatos afiliados é de que a venda das refinarias para empresas privadas cause uma crise no abastecimento por falta de infraestrutura.
“Não somos contra a modernidade, mas é necessário ter cautela com a venda das refinarias. Entendemos que a ANP tem que prestar muita atenção neste processo para que
o monopólio público não se transforme em monopólio privado. Poderia haver uma fase de transição para ter tempo de consertar o que não der certo”, diz o presidente da Fecombustíveis, Paulo Miranda.
O Resan também não é contrário à abertura do mercado de refino, mas está apreensivo sobre a possibilidade de distribuidoras poderem assumir o upstream ao mesmo tempo que poderiam estender seu braço sobre o varejo.
Venda direta de etanol
O presidente Jair Bolsonaro tem dito que a venda direta de etanol entre usinas e postos revendedores poderá baixar o valor do produto nas bombas em R$ 0,20.
O que quer o Governo?
No dia 23 de janeiro, a secretária de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis do Ministério de Minas e Energia (MME), Renata Becker Isfer, disse em reunião realizada em Brasília que a venda direta de etanol entre usinas e postos ocorrerá por meio do agente de comercialização de etanol hidratado, que será uma espécie de distribuidor de biocombustível criado pelas usinas.
Como será a formatação dessa nova figura ainda está em fase de definição pela ANP. Da mesma forma, a equipe econômica ainda não definiu como será tratada a monofasia tributária, ou seja, a cobrança integral de PIS/ Cofins concentrada no produtor. A outra possibilidade era a de cobrar o imposto no final da cadeia, ou seja, nos postos. Mas como são 41 mil estabelecimentos, há a preferência pelas usinas.
O que diz a revenda?
O Resan entende que, apesar da justa motivação, a proposta esbarra na atual produção de etanol que é insuficiente para atender à demanda nacional. A maior parte das usinas está localizada na Região Sudeste, sujeita às condições climáticas e às flutuações do mercado sucroenergético, bem como à variação cambial no que tange às importações desse combustível.
Se implantada, a medida envolve mais do que a monofasia tributária, com a cobrança do PIS/Cofins no produtor. Há a questão do ICMS na venda interestadual e a fiscalização para o combate à sonegação.
O Resan alerta ainda para a situação dos postos bandeirados com
contrato comercial. No caso do etanol hidratado, eles poderiam deixar de comprar das distribuidoras e passar a comprar das usinas?
TRRs e jobbers
A venda de combustíveis líquidos por Transportadores-Revendedores-Retalhistas (TRRs) para revenda varejista e ponto de abastecimento foi tema da Tomada Pública de Contribuições 03 da ANP, que tratou também da verticalização.
O que quer o Governo?
Os TRRs poderão comercializar outros combustíveis que não só o óleo diesel, podendo comprar diretamente das refinarias (e não mais exclusivamente das distribuidoras). A grande mudança será a ampliação do mercado consumidor dos TRR´s, que passaria a ser incluir, além dos pontos de abastecimento, os postos de serviços. Com o TRR autorizado
a atuar como atacadista sobre todo o varejo de combustíveis, estaria criada a figura do jobber.
O que diz a revenda?
Se a ideia proposta é ampliar o poder do TRR para propiciar que ele possa fazer frente às distribuidoras, resta aprofundar o debate sobre a possibilidade de que eles possam adquirir
produtos dos importadores, das refinarias e, no caso do etanol, das usinas via venda direta. Do contrário, eles permanecerão cativos às distribuidoras – que, com o fim da restrição à verticalização, poderão vir a ser titulares de postos ou mesmo de TRR/jobber. Outro ponto a ser enfrentado é se o jobber poderia ter sua própria rede de postos (super jobber).
Ou seja, ao que tudo indica a ideia do “jobber brasileiro” seria fomentar a competitividade no segmento varejista, e não no elo da distribuição. Sem contar que, em termos práticos,
essa medida poderia estimular a entrega de combustível “delivery” para abastecimento direto de veículos sem critério, ou mesmo a pulverização de pontos de abastecimento,
cujos processos de autorização e de fiscalização carecem de aperfeiçoamento por parte da ANP, de modo que não se tem dados públicos consistentes acerca do universo de pontos de
abastecimento no país, não havendo interação com órgãos estaduais e municipais fazendários e ambientais. Seria, assim, mais uma porta para a concorrência desleal com postos revendedores.
ANP inicia debate para mudar Resolução 41
No dia 22 de janeiro, a ANP promoveu um workshop que teve a participação da revenda para debater cinco pontos a serem alterados na Resolução 41/2013. Quatro deles são medidas executivas que estão relacionadas ao dia a dia dos postos e uma quinta é sobre a
fiscalização da ANP aos contratos comerciais entre companhias e postos.
Delivery de combustíveis
A ANP estuda estender para a revenda a possibilidade de permitir a venda de combustível fora do posto. A proposta surgiu com o pedido da Refit (Refinaria de Manguinhos) para implantar o delivery por meio do aplicativo Gofit (em avaliação);
Terceiro dígito
A ANP estuda a eliminação do terceiro dígito dos preços comercializados dos combustíveis, deixando o preço nas bombas com apenas dois dígitos.
Lacres de bombas
A ANP quer a suspensão da autorização de funcionamento do posto que violar o lacre da bomba de abastecimento, quando o equipamento foi interditado pela fiscalização da ANP, até que a situação seja regularizada.
Cadastro
Revisão do processo de permissão para o funcionamento dos postos, exigindo comprovação da identidade e idoneidade dos sócios.
Fim da tutela regulatória de fidelidade à bandeira
Esse tema vem sendo discutido no estudo determinado pela Resolução 12 do Conselho Nacional de Políticas Energéticas (CNPE). Mas, Cézar Issa, superintendente de Distribuição e Logística da ANP, disse que a ANP avaliou três modelos, entre eles o que representa uma sugestão intermediária, com a flexibilização da atual regra. Ou seja, manteria a obrigatoriedade da fidelidade à bandeira pelo revendedor ao comprar da distribuidora detentora da marca, porém seria permitido disponibilizar uma bomba para comercializar
combustíveis de outro fornecedor no modelo independente, dentro do mesmo espaço.
Fonte: Postos e serviços Resan
